1998年中央一号文件全文

2003年农村税费改革后，土地收益明显变大，土地因此重新成为了农民的香饽饽。而规定了“承包土地30年不变”的《土地承包法》也在这一年正式实施，这就注定了中国农村土地纠纷会成为这一年的大事。土地的使用权究竟应该归谁？土地是如何承包的？应该如何承包才合理？这些操作层面和政策法律层面的问题和纠纷也就相应涌出。
长期在湖北乡镇工作的陈镇长抱怨说，“农村土地使用权一包30年不变”的政策不符合农村实际。尤其是当有人借口自己拥有土地使用权，而去要回其他村民已经耕种若干年的耕地时，容易引发农民之间的强烈对抗。2003年底及2004年初，湖北省农村土地纠纷，因此成为极为困扰农村基层工作的事情。

纠纷从何而来？

在税费改革推开前的5年多时间里，农民负担越来越重，而粮食价格却越来越低，农民种田不赚钱，因此出现大面积抛荒，土地抛荒使乡村税费无着。于是，乡村两级便不允许撂荒，农户必须耕种自己的承包地，即使不耕种也得交税费，这就是李昌平所描述的“农民想不种地还不成”的1990年代后期农村的情形。为了将撂荒的土地转包出去，乡村因此以低于一般农户承包地所需交纳税费的价格将这些土地拍卖承包给愿意耕种的农户，也因为被撂荒的土地所需交纳税费较少，竟有农户放弃自己的承包地，转包被撂荒的土地，于是形成了一个“承包-撂荒”的恶性循环。税费改革前的农村，土地成为负担，乡村干部们几乎天天为这个恶性循环而头痛。土地的使用权因此就更为混乱，随便丢地、捡地，成为农村一大景观。

对于那些无人愿耕的撂荒地，乡村组织想了许多办法，除了招标转包以外，还想出诸如将撂荒地改做鱼塘、栽种杨树或果树等等。而湖北一些粮食主产区的做法其考虑更为长远：2002年，我们曾到湖北京山县调查，在此前若干年中，京山县乡村干部最重要的工作之一，就是到鄂西、四川等地动员山区农民向当地移民，京山县会为参观、考察的山区农民提供往返路费。京山农村几乎为山区农民准备好了一切条件：可以廉价买进的住房(越来越多农民进城建房而将在农村的住房廉价处理掉)和大量撂荒的耕地。如此好的大面积耕地撂荒，实在让寸土寸金的山区农民难以想象，心痛不止。不用说，来考察过的农民，很快就打点行装，全家移民。这些移民将户籍也转到了村里，他们很快适应了当地生活，一些人还当